La lutte à la pauvreté à Chicoutimi : l’expérimentation longue de la concertation

La pauvreté n’est pas un objet noble. On aimerait bien l’oublier.  Comment faire pour la garder parmi les préoccupations des acteurs sociaux?  Ce texte présente comment, dans le contexte d’une ville moyenne québécoise, des organisations venant en appui aux personnes en situation précaire s’y sont prises pour conserver leur priorité sur la lutte à la pauvreté en concertant leurs visions et leurs actions. Après avoir rappelé la place des organismes communautaires dans la dynamique de la société civile québécoise et ce que signifie, pour eux, la concertation, le texte décrira rapidement les objectifs, le fonctionnement et les modalités de réseautage qui encadrent l’activité de la Table de lutte à la pauvreté de Chicoutimi (TLP). La dernière section indiquera comment les 25 premières années d’existence de cette permettent de concevoir les modalités d’un changement de cap dans la lutte aux inégalités.

Les organismes communautaires

Les organisations communautaires occupent une place centrale au sein de la société civile québécoise. Constitués majoritairement sous la forme d’organismes à but non lucratif, elles ont pour mission d’aider, de soutenir et d’accompagner des personnes vivant diverses difficultés sociales. Leur émergence, principalement dans les années 1980, s’inscrit dans la continuité de groupes populaires plus politisés, dont ils héritent en partie du rôle, tout en adoptant une approche davantage axée sur l’offre de services aux personnes.

Le développement des organismes communautaires est étroitement lié à la fin du providentialisme et au réaménagement de l’État social amorcé à la fin des années 1970 qui avait c réé des vides qu’il a fallu combler (Bélanger et Lévesque 1992). Fondant leur action sur des valeurs de solidarité, de démocratie et d’équité, ils offrent des services directs principalement dans le champ large de la santé et des services sociaux, dans des domaines variés tels que le logement, l’insertion sociale, la condition féminine, les minorités culturelles et ethniques ou la santé mentale
Leur financement provient en grande partie du ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec, de plus en plus sous forme de financement par projets plutôt que de financement à la mission. On assiste aussi à une importance croissante de la philanthropie. Ce mode de support contribue toutefois à la précarité des organisations et à un sous-financement chronique, compte tenu de l’ampleur des besoins. La présence des organismes communautaires témoigne de l’existence (difficile) d’approches alternatives du bien être. Cependant, leur dépendance financière envers l’État comporte le risque de les transformer en simples sous traitants.

Présents dans toutes les régions du Québec, les organismes communautaires sont nombreux, bien que leur nombre exact demeure difficile à établir. Le Réseau québécois de l’action communautaire autonome en identifie 4 500, alors que l’Institut de la statistique du Québec cite plus de 10 300 organisations en 2023 (Paquette et Lagacé-Bureau 2025). Ils sont solidement ancrés dans les milieux locaux, mais fonctionnent en réseaux nationaux selon leurs champs d’intervention ou sur une base territoriale locale, notamment au sein des Corporations de développement communautaire . La concertation s’est imposée comme un mode d’organisation essentiel, permettant de coordonner les actions tout en préservant l’autonomie des organismes.

La concertation ?

Denis Bourque (2008) définit la concertation comme un processus volontaire et plus ou moins formel de mise en commun d’analyses et de solutions à des problèmes communs, fondé sur une participation aussi démocratique que possible. Les acteurs impliqués peuvent se rassembler autour d’un intérêt partagé pour une problématique ou une population-cible, ou encore selon une logique territoriale regroupant des organisations issues de secteurs variés.

Elle vise avant tout l’échange de points de vue, le partage d’informations et la convergence des analyses, sans effacer les différences entre les partenaires. Elle peut déboucher sur des actions concrètes, souvent sous forme de partenariats, mais ce n’est pas un objectif nécessaire. Les acteurs engagés dans la concertation ne sont généralement pas dans une dynamique conflictuelle. Au contraire, une approche consensuelle et collaborative est une condition nécessaire à leur participation. Avec le temps, la concertation est devenue le mode dominant d’organisation des rapports entre organisations communautaires et appareils d’État.

Cependant, la généralisation de la concertation soulève plusieurs enjeux. La multiplication des « tables » peut mener à une situation d’« hyper concertation », où le temps et l’énergie consacrés à se concerter nuisent à la réalisation de la mission première des organisations. Par ailleurs, comme Berthiaume et al. (2022) le notent, un accent trop exclusif sur la concertation peut limiter les pratiques plus conflictuelles pourtant à l’origine du mouvement communautaire. De plus, comme le montre l’enquête de Bonneau (2014) à Chicoutimi, la concertation tend à  favoriser les organisations disposant de ressources suffisantes pour y consacrer du personnel. Bien qu’elle soit associée à des gains potentiels (information, pouvoir, financement), plusieurs organismes peinent à identifier ses retombées concrètes, ce qui suggère qu’elle est parfois imposée par les bailleurs de fonds. Lorsque des bénéfices sont reconnus, l’accès à l’information et le réseautage sont les plus souvent mentionnés, dans une logique de réciprocité entre partenaires

Le contexte

L’enjeu de la pauvreté mobilisait d’ailleurs l‘ensemble du Québec, comme le montre l’adoption en 2002 de la « Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale » (Gouvernement du Québec 2002). La Table de lutte contre la pauvreté avait été mise sur pied quelques années plus tôt. Son objectif était de démarrer une démarche de développement économique communautaire impliquant un vaste éventail de participants : entreprises privées, entreprises d’économie sociale, institutions publiques fédérales, provinciales et municipales, organismes communautaires, etc. D’autres expériences d’un tel développement économique local avaient lieu au Québec (Fontan 1994). On y voyait une stratégie efficace pour lutter contre la pauvreté, mais ce type de développement n’avait jamais été tenté dans la région du Saguenay-lac Saint-Jean, une région durablement marquée par un taux de chômage élevé et une dépendance chronique à un petit nombre de grandes entreprises. La ville de Chicoutimi, une ville moyenne où se trouvent de nombreux services régionaux, était marquée par un fort taux d’inégalités de revenus entre son centre et les quartiers environnants. Cette concentration de la pauvreté dans les espaces centraux faisait de la pauvreté une question sensible. (Tremblay et Tremblay 2012; Diallo 2025). 

Une enquête avait montré que les organismes communautaires étaient devenus méfiants face aux efforts trop nombreux de concertation et, surtout, craignaient qu’une telle expérience ne monopolise des ressources déjà trop limitées (Martel et al. 1997). Après quelques temps, la Table prit alors la forme d’une table de concertation réunissant des organismes communautaires et certaines institutions de santé et de services sociaux, se conformant ainsi au modèle devenu dominant. Cette évolution montre une transformation des intentions originales. Celles-ci proposaient une approche en termes de développement économique communautaire, alors que les organismes communautaires estimaient que l’intervention économique les éloignerait de leur approche d’aide à la personne. Cette distance entre le « secteur communautaire » et l’action économique, même sous la forme d’ÉSS, demeure encore présente aujourd’hui (Fournis 2023), bien qu’elle se réduise peu à peu, comme le montre le nombre croissant d’entreprises de l’ESS participant à la TLP.

Les objectifs

Les premiers objectifs de la TLP apparaissaient dans sa première appellation: une table de « concert-action ». Il ne fallait pas seulement discuter, mais aussi agir de façon concrète sur la pauvreté. Les premières actions de quelque envergure ont été de sensibiliser les agents économiques du centre-ville en favorisant un emploi d'insertion. La sensibilisation est un objectif fondamental depuis les débuts de la TLP et un de ses fils conducteurs.
Sur quoi portent les échanges autour de la Table lors des rencontres? Les sujets ont changé au cours du temps. Depuis quelques années, l'insécurité alimentaire, la sécurité du centre-ville, le transport accessible et, de façon globale, la mixité sociale (ethnique autant que sociale) sont des sujets qui intéressent les organisations participantes. Celles-ci ne sont pas seulement des organismes communautaires, d'ailleurs, mais un bien plus vaste éventail d'organisations, ce qui montre une volonté de ne pas établir de coupure étanche entre les diverses dimensions de la pauvreté et la vie collective générale.  Cette façon de concevoir les objectifs de la Table implique que si la situation des personnes pauvres est d'abord définie pas le manque de revenu, elle ne s'y limite pas. Ce sont de larges pans de la vie quotidienne qui sont touchés, allant du milieu de vie dans ses aspects physiques (architecturaux, urbanistiques) jusqu'à la condition psychologique. C'est pourquoi la lutte à la pauvreté ne peut se limiter à la formulation de lois et de règlements, ni n'en considérer que les dimensions institutionnelles et les enjeux structurels. Il est important d'œuvrer directement auprès des personnes en situation de pauvreté afin de les aborder dans leur réalité complexe, cette appréhension étant la caractéristique de l'« esprit du communautaire ». Pour la TLP, cette action directe relève des organismes membres, plutôt que le la Table elle-même. C’est sans doute ce qui explique l’insistance d’aborder l’espace du centre-ville, où se trouvent la plupart des organismes communautaires présents à la TLP et une bonne partie de leurs usagers et usagères.

Le fonctionnement

La TLP est une occasion de concertation où se retrouvent une vingtaine d'organisations communautaires et des représentants d'institutions publiques liées au développement social. On y trouve aussi quelques entreprises d'ESS.  Bon nombre de ces organismes se trouvent au centre-ville de Chicoutimi. On remarque l'absence d’agents économiques privés et, notablement, des personnes pauvres elles-mêmes. La TLP se conçoit comme un lieu de rencontre d'intervenants.

Cette situation « en surplomb » se manifeste aussi dans les activités de la Table. Comme pour la plupart des tables de concertation (Bonneau 2014), elle offre surtout l'occasion d'échanger de l'information sur ce qui concerne Chicoutimi et ailleurs. Mais elle n'est pas un lieu de formation, bien qu'il arrive que des invités y fassent des conférences. La TLP vise surtout à maintenir et à développer la sensibilité des participants aux divers enjeux touchant à la pauvreté et aux moyens de la contrer. La sensibilisation du milieu est une préoccupation, suffisamment centrale pour qu'un comité permanent s'en charge, ce qui prend la forme d'une campagne plus ou moins annuelle utilisant des affiches et les médias sociaux pour dénoncer la situation des personnes à faibles revenus et l'inadéquation des solutions à l'inégalité sociale. Il arrive aussi que les élus soient invités à des activités visant à leur montrer la difficulté à vivre avec de faibles revenus.

Pour jouer ce rôle, la TLP bénéficie d'un lien étroit avec la Corporation de Développement Communautaire, avec qui elle partage des locaux, du personnel, des facilités de réunion, etc., ainsi qu'une agente de développement rémunérée à même les budgets de la CDC. Elle peut parfois profiter de stagiaires étudiants. Le Centre intégré universitaire de santé et de services sociaux (CIUSSS) la supporte aussi en y délégant un organisateur communautaire dont le mandat est d’accompagner le processus de concertation en participant comme membre non votant au comité de coordination, en participant aux divers comités selon les besoins et en transmettant les informations en lien avec la santé publique et le CIUSSS. La TLP bénéficie parfois de subventions pour développer des projets particuliers.

Elle se réunit une dizaine de fois par an, pour des rencontres d’une demi-journée. La planification et la tenue de ces rencontres relèvent du Comité de coordination, qui est le point nodal de l’activité de la TLP. Il se compose de l'agente de développement et des 2 ou 3 personnes choisies à la première rencontre de l'année, ainsi que de l'organisatrice communautaire déléguée par le CIUSSS. Ce comité peut accueillir d'autres représentants des membres lorsque le sujet les intéresse. Cet aspect volontaire permet une mobilisation et une communication fluide entre les membres et le comité de coordination. Il va sans dire que les rencontres se déroulent dans une atmosphère de confiance mutuelle et de liberté de parole entretenues par des techniques d'animation de groupe et de mise en commun des réflexions.

Les liens aux autorités et aux institutions

La majorité des participants à la TLP sont des organismes communautaires, ce qui est normal pour un lieu de concertation qui se décrit comme « le volet pauvreté de la CDC ». D’ailleurs, la CDC est de facto responsable de la TLP depuis longtemps. Parmi ses membres, on retrouve d'autres lieux de concertation, mais aussi des organismes basés dans un quartier voisin (plutôt que sur une catégorie de population). De façon notable, lorsqu'on se souvient des hésitations autour de l'ESS qui avaient marqué les débuts de la TLP, on y retrouve maintenant quelques entreprises d'ESS et d'insertion en emploi. Il faut aussi noter la présence d'organisations qui ne sont pas des groupes communautaires mais œuvrent dans des champs jouxtant la question de la pauvreté (sécurité alimentaire, logement social, etc.). Au total, il faut retenir la grande diversité des membres, ce qui démontre que la question de la pauvreté ne peut pas être enfermée dans des catégories étanches.

Si ses liens avec les organismes communautaires sont organiques, la TLP accueille aussi des organisations qui s’en distinguent. Sans surprise, on retrouve le ministère de la Santé et des services sociaux, lui aussi au cœur des activités de la TLP depuis ses débuts. Cette implication ancienne donne un poids certain à la présence de l'organisateur communautaire, mais on ne peut dire qu'il décide de ses activités. Service Québec et Service Canada sont aussi présents, ce qui montre aussi que les appareils étatiques sont des interlocuteurs privilégiés de la TLP et de ses membres. La TLP coordonne ses activités avec celles du Collectif contre la pauvreté et un membre fort ancien de la TLP participe aussi à des organisations régionales et nationales dont il s'assure de faire circuler l'information à la TLP. En bref, si la concertation se manifeste dans une participation essentiellement basée sur la diffusion de l'information, cela inclut l'information dépassant le milieu local.

Les rapports aux autorités municipales sont à la fois de collaboration et de mise à distance. Les villes québécoises  se voient de plus en plus confier des responsabilités en matière de développement social, ce qui est relativement nouveau dans le système politique québécois. Pour s'en acquitter, elles ne peuvent négliger la présence des organisations communautaires. De leur côté, celles-ci ont fréquemment besoin de l'aide matérielle (locaux) ou informationnelle détenues par les municipalités. Tout ceci pousse à la collaboration. Cependant, le service municipal responsable du développement social est débordé de demandes de participation et ne peut être présent à chaque instance de concertation. Sa participation aux activités de la TLP est assez lointaine, une situation qui fait plutôt l'affaire de la TLP, toujours méfiante par rapport au monde politique.

Cette distance est encore plus clairement maintenue face aux paliers provincial et fédéral, à qui on reproche fréquemment de ne pas comprendre le milieu communautaire et de ne s'y intéresser qu'à des fins de relations publiques, surtout lors des campagnes électorales. Si, dans d’autres villes, des organisations semblables à la TLP acceptent de voir le personnel politique participer à leurs activités, à Chicoutimi, on préfère se tenir loin des débats politiciens. De façon générale, s'ils admettent l'importance de l'action politique, les participants à la TLP tendent à considérer qu'elle n'est pas de son ressort et relève plutôt d'organisations situées à des échelles plus larges, comme la Table nationale des CDC et le Collectif contre la pauvreté

Les leçons de la TLP pour un changement de cap

Les 25 ans d’existence de la TLP sont en elles-mêmes un succès d’autant plus notable que la pauvreté n’a plus le même pouvoir mobilisant. En contribuant à identifier la pauvreté comme un enjeu de société, la TLP contribue donc à alimenter le débat sur la persistance de l’inégalité sociale dans la société québécoise. Plus que sur des solutions à la pauvreté qu’on pourrait chiffrer statistiquement, la contribution fondamentale de la TLP – et des autres concertations comparables – est de maintenir l’attention sur un enjeu qu’on a trop tendance à marginaliser. L’histoire de la TLP étant encore en cours, il ne saurait être question d’en faire le bilan. On peut toutefois soulever quelques leçons générales, chacune devant être abordée comme une démarche en cours, avec ses avantages et ses limites.

La première est celle des modalités de la lutte à la pauvreté. Son évolution a privilégié les organisations offrant des services directs aux personnes plutôt que celles visant des aspects structurels ou des politiques publiques (Vallières 2011). Cela signifie aborder la pauvreté dans sa quotidienneté et privilégier une compréhension globale de la pauvreté qui ne se limite pas au faible revenu. Il faut préférer considérer les conditions de vie plutôt que la seule augmentation des paiements de transferts. En d’autres termes, il ne faut pas faire de la pauvreté un domaine à part, mais l’intégrer aux autres enjeux de la vie sociale. Cela ne peut se faire que par des regroupements intersectoriels, une mobilisation continue et des concertations efficaces.
Aborder la pauvreté sous son angle social plutôt que seulement financier est certainement justifié. Cependant, cela peut mener à une hésitation à s’engager dans l’action économique, que ce soit dans ses manifestations marchandes ou dans celles plus liées à l’ESS. En privilégiant le développement social plutôt que le développement économique local, on risque de contourner les fondements économiques de la situation de pauvreté. En d’autres termes, si ces actions peuvent diminuer l’intensité et la difficulté vécue de la pauvreté, elles peinent à la diminuer (Vallières 2011). Le risque est de se limiter aux conséquences de la pauvreté plutôt qu’à ses causes (Tremblay et Simard 2011).

L’accent sur la dimension quotidienne et concrète est aussi une leçon qu’on peut tirer de l’expérience de la Table. Elle explique l’importance du palier local. Il faut avoir établir des diagnostics locaux, rechercher des solutions locales et établir des partenariats locaux. Les solutions à la pauvreté devront se mouler aux conditions locales et particulières, sinon elles resteront abstraites et, en conséquence, inefficaces.

Cela semble une condition de gros bon sens, mais elle n’est pas sans difficultés. Le risque demeure que ces espaces locaux (ou micro-locaux, ce n’est pas clair) se retrouvent détachés les uns des autres. A trop insister sur les particularités, on risque de perdre de vue les communalités qui permettraient des alliances. Ainsi, l’évolution de la TLP l’a amenée à se concentrer sur le centre-ville. Celui-ci peut être compris comme un territoire permettant le développement de liens communautaires, d’interactions et d’interrelations pris non seulement comme des conditions externes, contraignantes, de la vie des personnes, mais comme le fondement possible d’une action sociale et collective (Tremblay et Tremblay 2006). Mais qu’arrive-t-il alors aux autres zones environnantes?

Quelle que soit la réponse, elle devra être cherchée par la mise en commun des expertises, des connaissances et des expériences. C’est là une définition raisonnable de la concertation, dont l’usage est certainement une des leçons fondamentales de l’histoire de la TLP. On en connaît les avantages : respect des autonomies de décision, harmonisation des points de vue, transfert de l’information, etc. Ce sont là des aspects positifs essentiels, car les organismes appartenant au milieu communautaire n'ont pas tous la même compréhension de la pauvreté, de ses causes et de ses conséquences sur les personnes.

Mais l’expérience des 40 dernières années permet aussi de voir les limites de la concertation. Trop souvent imposée par les partenaires financiers qui y voient une façon de rationaliser leur investissement en évitant les dédoublements et les « trous de service », elle peut devenir une instrumentalisation, un moyen pour faire accepter les politiques étatiques sous couvert de participation. Elle est alors une modalité de gestion du social, ce qui peut expliquer pourquoi les dimensions conflictuelles de l’action sociale en sont absentes (Berthiaume et al. 2022). S’inscrivant dans la panoplie des pratiques professionnelles, elle n’inclue pas les personnes qui doivent bénéficier de l’action des organisations ce qui, comme le note Bourque (2008), ne peut que nuire à la participation citoyenne. 

Bibliographie

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